Hlavní důvod, proč je diskuze takto plochá, spočívá pravděpodobně v tom, že většina jejích účastníků má velice chabé pojetí o tom, co to vlastně Evropská Unie je. Při příležitosti voleb do Evropského Parlamentu je správný čas se to dozvědět. Jelikož jsem se o tom učil ve škole a dvakrát jsem byl v Bruselu, jsem zcela kvalifikován k tomu, abych vám to vysvětlil.
Pravomoci EU
„Ústavou“ EU jsou dvě mezinárodní smlouvy, které se dnes jmenují nápaditě Smlouva o Evropské Unii a Smlouva o fungování Evropské Unie. Důležitější je druhá jmenovaná, upravující pravomoci orgánů EU. Jakákoliv změna těchto Smluv (pokud narazíte na Smlouvy s velkým písmenem, oficiálně se tím myslí tyto dvě) vyžaduje souhlas všech, momentálně 28, členských států EU. K takovým změnám dochází prakticky pravidelně jednou za pár let, pravděpodobně jste slyšeli o Smlouvě z Nice či Lisabonské smlouvě, což jsou příklady změn Smluv. Pokud se přijímá nový členský stát, je k tomu potřeba uzavřít smlouvu mezi ním a všemi dosavadními členskými státy.
Rozdělení pravomocí mezi Unií a členskými státy je postaveno na principu, že Unie může regulovat jen to, co jí Smlouvy dovolují, a členské státy mohou regulovat vše ostatní. Vymezení pravomocí Unie ve Smlouvách je ovšem provedeno v mnoha případech pomocí dosti vágních pojmů (podobně vágně jako jsou typicky psány ústavy jiných států včetně ČR).
Nejdůležitější oblasti v kompetenci EU jsou zhruba tyto:
a) celní politika a obecně obchodní politika vůči nečlenským státům,
b) zemědělství a rybářství,
c) ochrana férové hospodářské soutěže na společném trhu, včetně antidiskrimačních opatření,
d) ochrana životního prostředí,
e) ochrana spotřebitelů,
f) energetika,
g) doprava a komunikační sítě,
h) vnitřní a vnější migrace,
i) měnová (monetární) politika v zemích, jejichž měnou je euro.
Příkladem toho, jak se pravomoci EU v praxi také vykládají, může být směrnice o dani z přidané hodnoty (DPH, anglicky VAT), přijatá za účelem zajištění férových podmínek na společném trhu, která nejen nařizuje členským státům, že musejí vybírat DPH, ale také, že její základní sazba musí být alespoň 15 %, a snížená sazba, do níž je možno zahrnout jen určené zboží a služby, musí být alespoň 5 %.
Z toho by mělo být zřejmé, že meze pravomocí EU jsou vykládány celkem volně. Vedle toho, okruh záležitostí, které EU sice nereguluje, ale může je financovat, je ještě poněkud širší, zjednodušeně řečeno do něj může spadat skoro cokoliv.
Jak je vidět, EU významně zasahuje do života svých občanů (občanem EU je automaticky každý občan jakéhokoliv členského státu). Na druhou stranu, není pravda, že členské státy jsou nebo se brzy stanou bezvýznamnými provinciemi řízenými z Bruselu – pravomoci, které jim Smlouvy ponechávají, jsou významnější než ty, které si bere EU, a žádná relevantní politická síla to neplánuje v blízké době měnit. Zároveň, z důvodů, k nimž se ještě dostanu, reálná politická moc EU je fakticky nižší než jak vypadá na papíře.
Podobně jako v jejích členských státech, i v EU funguje dělba státní moci mezi zákonodárnou, výkonnou a soudní.
Moc zákonodárná v EU je rozdělena mezi Evropský Parlament a Radu.
Evropský Parlament je jediný orgán EU, který je přímo volený jejími občany. Volby probíhají najednou po celé EU, ale každý stát volí své vlastní poslance, přičemž rozdělení mandátů zhruba odpovídá počtu obyvatel, s tím, že malé státy jako ČR jsou zvýhodněny.
Systém, v němž je jedna „komora“ zákonodárného orgánu složená ze zástupců vlád členských zemí je neobvyklý, ale není zcela unikátní – existuje rovněž ve Spolkové republice Německo, ovšem s tím rozdílem, že tam jsou pravomoci Bundesraatu, reprezentujícího spolkové země, menší než pravomoci přímo voleného Bundestagu, kdežto v EU je to obráceně – vlády členských států mají na unijní právní systém mnohem větší vliv než Evropský Parlament.
Zákonodárný proces v EU bývá často a právem obviňován z „demokratického deficitu“ (což netvrdí jen euroskeptici, podle wikipedie se tato fráze poprvé objevila v Manifestu Mladých Evropských federalistů v roce 1977) . Evropská média se vesměs dosud nenaučila pokrývat dění v orgánech EU se stejnou důkladností jako dění v zákonodárných sborech na národní úrovni, čili občané už z tohoto triviálního důvodu mají horší možnosti kontroly svých zástupců v EU, ale jeho hlavní příčina demokratického deficitu podle mého názoru spočívá v tom, že rozhodující vliv na zákonodárství EU mají zástupci vlád členských států, přičemž kontrola vnitrostátní opozice nad jejich rozhodováním v orgánech EU je formální a neefektivní. Vedle toho, zatímco některé předpisy EU, kterým se říká nařízení (anglicky „regulations“), mají přímé účinky vůči občanům, ty důležitější jsou většinou vydávány ve formě směrnic („directives“), což jsou závazné instrukce členským státům, jak mají novelizovat své zákony. Výhodou směrnic oproti přímo účinným předpisům je, že (alespoň teoreticky) umožňují státům zohlednit své místní potřeby, ovšem směrnice mají i zásadní nevýhody – vlády, které se neztotožňují s jejich obsahem, mají spoustu možností jak jejich implementaci zdržovat a kazit, zároveň proces jejich přijímání v orgánech EU má tendenci být stranou zájmu veřejnosti a médií, protože směrnice bude mít reálný dopad až po letech, zatímco v národních parlamentech při přijímání implementujících zákonů je na změny již pozdě, protože směrnice již byla dávno přijata jako závazná.
Moc soudní v EU se skládá ze Soudního dvora (anglicky Court of Justice, kterému se ovšem většinou říká Evropský soudní dvůr, jelikož tak se jmenoval před Lisabonskou smlouvou) a Tribunálu (General Court). Do obou těchto soudů je z každého členského státu jmenován jeden soudce. Tribunál v některých případech slouží jako soud první instance, proti jehož rozhodnutí se lze odvolat k Soudnímu dvoru, ovšem v těch druzích řízení, které mají pro praktické fungování EU největší význam, je Soudní dvůr první a poslední instancí.
Ochrana práv, které občanům přiznávají unijní předpisy, je prováděna z největší části soudy členských států (což je možná další důvod, proč jsou důležitější unijní předpisy, místo aby byly přímo účinné, vepsány do národních zákonů). Občan EU může napadnout u Soudního dvora platnost rozhodnutí orgánu EU nebo předpisu unijního práva, ale nemůže se přímo dovolat svého práva vyplývajícího z unijních předpisů. Ve vymáhání práv, kterém jim přiznávají unijní předpisy se musí občané víceméně spoléhat na soudy členských států. Tyto soudy mohou, pokud si nejsou jisty, jak mají unijní právo vykládat, položit Soudnímu dvoru tzv. předběžnou otázku. Pokud případ dospěje k soudu, proti jehož rozhodnutí již není odvolání, tento soud předběžnou otázku na žádost jedné ze stran sporu předložit musí. Odpovědí Soudního dvora na předběžnou otázku jsou členské státy vázány, ovšem náročnost procesu a délka řízení značně limituje praktičnost tohoto způsobu domáhání se práva.
V čele moci výkonné stojí Evropská Komise. Její pravomoci zahrnují přípravu evropských předpisů (jež jsou pak schvalovány, s případnými modifikacemi, Parlamentem a Radou), a také jejich vynucování, protože Komise narozdíl od občanů může u Soudního dvora přímo žalovat členské státy pro porušování unijního práva. Dále Komise administruje unijní rozpočet, kde tvoří jakousi „prostřední úroveň“ rozpočtového rozhodování, protože vlastní rozpočet je určován členskými státy a konkrétní příjemci financování jsou často určováni rovněž orgány členských států, ovšem na základě koncepčních dokumentů zpracovaných Komisí.
Komise má k dispozici 33 039 zaměstnanců. Před odsuzováním přebujelé bruselské byrokracie je dobré si připomenout, že ČR s 2 % obyvatel EU má několik set tisíc úředníků (přesný počet závisí na tom, zda do definice zahrneme zaměstnance obcí vykonávající státní správu, učitele, atd.). Nepoměr je dán tím, že Evropská Komise nevykonává řadu funkcí, které má v moderním státě, jako je ČR, výkonná moc na starosti. EU nemá žádné policisty ani vojáky, neprovozuje sociální služby, vzdělávací ani zdravotnický systém, nevybírá žádné daně, a ani si nemůže půjčovat peníze, tudíž její financování zcela závisí na rozhodnutích členských států.
Rozpočet EU představuje celkově 1 % jejího HDP (u jejího průměrného členského státu je to 49 %, u americké federální vlády, která je funkčně patrně nejbližším ekvivalentem institucí EU, je to 22 %). Velkou většinu unijních výdajů tvoří dotace zemědělcům (30 %) a chudým regionům (36 %, do těch se počítá i skoro celá ČR). Dá se celkem jednoduše spočítat, které členské státy platí do rozpočtu EU víc peněz, než kolik z něj dostávají (čistí plátci) a které dostávají víc, než kolik platí (čistí příjemci). ČR patří mezi čisté příjemce.
Jednotliví evropští komisaři jsou vybíráni členskými státy, tak aby z každého státu byl jeden, poté Komise musí projí hlasováním o důvěře v Evropském Parlamentu. Proces výběru komisařů členskými státy trpí značným demokratickým deficitem, voliči nemají skoro žádný vliv na to, koho jejich vlády do Bruselu pošlou, nicméně kontrolní funkce Evropského Parlamentu je reálná, neexistuje pouze na papíře – jejím nejdramatičtějším projevem bylo, když v roce 1999 Parlament po korupčním skandálu dohnal Komisi vedenou J. Santerem k rezignaci. Nadcházející volby do Evropského Parlamentu jsou první, v nichž strany vedou kampaň s tím, že jejich celoevrpoští lídři jsou kandidáti na předsedu Komise, avšak, jelikož pro to není právní základ, není jasné, jestli členské státy lídra vítězné strany na předsedu Komise skutečně navrhnou.
Vedle výše zmíněných orgánů tvořících tři pilíře státní moci Smlouvy vytvářejí ještě několik dalších institucí, z nichž zdaleka nejvýznamnější je Evropská centrální banka. Její funkce jsou podobné jako funkce jiných centrálních bank – je monopolním vydavatelem eura, což prakticky znamená, že má rozsáhlé pravomoci pro provádění intervencí na finančních trzích států, jejichž měnou je euro. Pro země, jejichž měnou je euro, se jedná pravděpodobně o nejdůležitější orgán EU. Z obskurnosti, které se centrální banky obvykle těší, ji vytrhl fakt, že ekonomická situace zemí platících eurem není dobrá (celková nezaměstnanost v eurozóně je skoro 12 % oproti skoro 8 % v Česku), a mnozí ekonomové z tohoto stavu viní měnovou politiku. Někteří ekonomové obviňují ECB z inkompetence a stranění některým zemím, hlavně Německu, jiní se domnívají, že celá idea měnové unie bez větší fiskální unie (i.e. bez toho, aniž by rozpočet EU byl výrazně vyšší než současné 1 % unijního HDP) je od základů chybná a nutně vede k problémům. Mnozí zastávají oba pohledy najednou – kupříkladu Paul Krugman, známý liberální komentátor z New York Times, se domnívá, že měnová unie bez fiskální unie je chybná koncepce a zároveň, že chybné kroky ECB problém ještě zhoršily.
Bez ohledu na to, co si myslíme o tomto sporu, je zřejmé, že ECB trpí největším demokratickým deficitem ze všech klíčových institucí EU. Vedení centrálních bank nikde na světě není přímo voleno občany, ovšem typicky je jeho zodpovědnost vůči voleným orgánům podstatně přímočařejší než v EU.
Pokud si vezmeme například ČNB, její základní pravomoci jsou zakotveny v Ústavě ČR, kterou lze změnit hlasováním kvalifikované většiny obou komor Parlamentu, a detailněji jsou její pravomoci rozepsány v zákoně o ČNB, který lze změnit běžným zákonem. Tyto detaily mají obrovský význam. Bankovní rada ČNB, která rozhoduje o měnové politice, je jmenována prezidentem ČR.
ECB funguje jinak – její Statut je coby připojený Protokol součástí Smlouvy o fungování EU a, s výjimkou několika ustanovení, nemůže být měněn bez souhlasu všech členských států EU. Výběr její Rady guvernérů a Výkonné rady je plně v rukou vlád členských států platících eurem. To znamená, že výrazně změnit fungování ECB, pokud nastane nespokojenost s výsledky její politiky, je krajně obtížné, a je k tomu nutný široký konsenzus mezi členskými státy, jejichž ekonomické zájmy se mohou značně lišit.