A proč se to nedá pořádně zjistit, dokud nouzový stav neskončí.
Na úvod čtyři témata, o nichž tento článek není:
a) Nehodlám tady řešit mimoprávní otázky, jestli jsou proticovidová opatření přiměřená, potřebná, užitečná atd., nebo nikoliv. Jde mi čistě o právní problém, která omezení svobody odůvodněná potřebou boje s epidemií mohou být provedena za normálního stavu, která za nouzového stavu, a která vůbec.
b) Nehodlám řešit, jestli Ústavní soud něco rozhodl z právního hlediska správně. Vycházím z toho, že je konečnou autoritou. Určitě se najdou rozhodnutí Ústavního soudu z minulosti (nesouvisející s epidemií), která považuji za chybná, ovšem to je čistě akademický problém. Ve věcech souvisejících s epidemií proti rozhodnutím Ústavního soudu není prakticky odvolání – teoreticky se lze obrátit na mezinárodní orgány jako je např. Evropský soud pro lidská práva, ale na faktickou účinnost proticovidových opatření to nebude mít vliv přinejmenším kvůli lhůtám v nichž tyto orgány rozhodují; velmi teoreticky by rozhodnutí mezinárodních orgánů mohly mít vliv na přiznání odškodnění, ale osobně o tom pochybuji. Jinými slovy, můžeme si myslet, že stávající rozhodnutí Ústavního soudu v covidových věcech jsou špatná, ale to nic nemění na tom, že jejich praktický dopad na to, v jakém rozsahu mohou státní orgány omezit práva a svobody občanů, je zcela zásadní.
c) Nehodlám se pouštět do spletité problematiky případných nároků na odškodnění, kromě toho, že upozorňuji na zjevný fakt, že pokud je nějaké opatření soudem shledáno jako protizákonné či protiústavní, šance domoci se za újmu jím způsobenou po státu odškodnění se zvyšuje.
d) Nehodlám se zabývat možnostmi změn stávajících zákonů; vycházím z právního stavu k dnešku.
Je vůbec vyhlášení nouzového stavu v souladu s ústavou?
Vyhlášení nouzového stavu se děje podle ústavního zákona o bezpečnosti České republiky (č. 110/1998 Sb.). Nechci se zdržovat podrobnostmi, ale vyskytly se argumenty zpochybňující, jestli byl nouzový stav vůbec vyhlášen v souladu s ústavním pořádkem; pokud by tomu tak nebylo, všechna krizová opatření existenci nouzového stavu vyžadující by byla protiprávní.
Tuto argumentaci ovšem Ústavní soud odmítl už na jaře, ve vztahu k nouzovému stavu vyhlášenému 12. března 2020. V několika usneseních se tehdy vyslovil, že vyhlášení nouzového stavu by bylo protiústavní jen v případě, že by jím byly narušeny podstatné náležitosti demokratického právního státu, a současně, že vyhlášením jarního nouzového stavu tyto podstatné náležitosti narušeny nebyly. Tato doktrína je vyjádřena např. v usnesení z 22. dubna, se spisovou značkou Pl. ÚS 8/20). Stížnosti proti vyhlášení druhého nouzového stavu dne 30. září 2020 už Ústavní soud také odmítl (např. Pl. ÚS 99/20).
Jaká omezení svobody v rámci ochrany před epidemií jsou přípustná mimo nouzový stav?
Zákon o ochraně veřejného zdraví (č. 258/2000 Sb.) v § 69 odst. 1 zmocňuje státní orgány k tomu, aby v případě epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku vydaly následující opatření:
„a) zákaz nebo omezení výroby, úpravy, úschovy, dopravy, dovozu, vývozu, prodeje a jiného nakládání s potravinami a dalšími výrobky, kterými může být šířeno infekční onemocnění, popřípadě příkaz k jejich zničení,
b) zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami, zejména omezení cestování z některých oblastí a omezení dopravy mezi některými oblastmi, zákaz nebo omezení slavností, divadelních a filmových představení, sportovních a jiných shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických zařízení jednodenní nebo lůžkové péče, zařízení sociálních služeb, škol, školských zařízení, zotavovacích akcí, jakož i ubytovacích podniků a provozoven stravovacích služeb nebo omezení jejich provozu,
c) zákaz nebo omezení výroby, úpravy, dopravy a jiného nakládání s pitnou vodou a vodami užívanými k účelům podle § 6a a § 6d, zákaz používání vod ze studní, pramenů, vodních nádrží, rybníků, potoků a řek,
d) příkaz k vyčlenění lůžek ve zdravotnických zařízeních,
e) příkaz k provedení ohniskové dezinfekce, dezinsekce a deratizace na celém zasaženém území; ohniskovou dezinfekci, dezinsekci a deratizaci provede zdravotní ústav (§ 86 odst. 1), stanoví-li tak rozhodnutím příslušný orgán ochrany veřejného zdraví; v takovém případě jsou fyzické osoby, podnikající fyzické osoby a právnické osoby povinny vytvořit podmínky pro provedení ohniskové dezinfekce, dezinsekce nebo deratizace stanovené rozhodnutím příslušného orgánu ochrany veřejného zdraví a strpět provedení ohniskové dezinfekce, dezinsekce nebo deratizace v termínu stanoveném tímto rozhodnutím; náklady na tuto ohniskovou dezinfekci, dezinsekci a deratizaci provedenou zdravotním ústavem jsou hrazeny ze státního rozpočtu,
f) příkaz k varovnému označení objektů, v nichž došlo k infekčnímu onemocnění, a text tohoto označení,
g) mimořádné očkování a preventivní podání jiných léčiv (profylaxe),
h) příkaz k vyčlenění objektu v majetku státu, kraje nebo obce k izolaci fyzických osob nebo jejich karanténě,
i) zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku.“
Orgánem příslušným k vydání těchto opatření, pokud mají působnost celostátní nebo na území více krajů, je Ministerstvo zdravotnictví (§ 80 odst. 1 písmeno g) téhož zákona). Pokud mají působnost na území jen jednoho kraje, příslušným k jejich vydání je Krajská hygienická stanice (§ 82 odst. 2 písmeno m) téhož zákona). Krajské hygienické stanice jsou organizace podřízené Ministerstvu zdravotnictví (navzdory názvu je neřídí krajský úřad ani krajské zastupitelstvo, ani hejtmani, což lidi občas plete), takže se dá zjednodušeně říct, že mimo nouzový stav má rozhodovací pravomoc v oblasti boje s nakažlivými nemocemi Ministerstvo zdravotnictví.
Na první pohled jsou pravomoci Ministerstva zdravotnictví velmi rozsáhlé. Což skutečně jsou. Jejich rozsah je však přece jen poněkud užší než jak to vypadá podle prostého čtení textu § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví bez znalosti kontextu.
Vezměme si poslední výše citované ustanovení, § 69 odst. 1 písm. i). Prostým čtením textu to vypadá, že na jeho základě může Ministerstvo zdravotnictví nařídit naprosto cokoliv, včetně mimosoudních poprav narušitelů hygienických opatření – to může být přece také určitá činnost k likvidaci epidemie. Asi tušíte, že to takto ve skutečnosti vykládat nejde.
Důvodem proč to nejde, je mimo jiné čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle něhož „Povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod“.
Nikdo seriózní nezpochybňuje, že zákon může zmocnit státní orgán k tomu, aby vydával opatření ukládající konkrétní povinnosti – všimněte si, že citovaný článek Listiny uvádí, že povinnosti mohou být ukládány na základě zákona; zákon bezesporu může zmocnit státní orgán, aby na jeho základě správním aktem nějakou povinnost uložil. Povinnosti ale mohou být ukládány jen v mezích zákona, a to znamená, že zákon musí nějaké relativně určité meze stanovit, jinak by byl protiústavní. To opakovaně konstatoval Ústavní soud, například v nálezu týkajícím se zákona o evidenci tržeb (Pl. ÚS 26/16 ze 12. prosince 2017), v němž zrušil několik příliš širokých zmocnění k vymezování povinností nařízením vlády, mimo jiné větu „Vláda může stanovit nařízením, že některé tržby nejsou ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona dočasně evidovanými tržbami“.
Soulad § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví s ústavním pořádkem zatím Ústavní soud neposuzoval. Například doc. Jan Wintr z Právnické fakulty Univerzity Karlovy považuje § 69 odst. 1 písm. i), umožňující nařídit nebo zakázat “další určitou činnost”, za protiústavní, viz jeho článek Nezákonné zavření vysokých škol (Právo, 21. září 2020; volně ke stažení na https://www.wintr.cz/). Určité pochybnosti o souladu s ústavním pořádkem jsou na místě i u § 69 odst. 1 písm. b), které sice na rozdíl od písm. i) neumožňuje naprosto cokoliv, ale stejně dává Ministerstvu zdravotnictví prakticky diktátorské pravomoci nad podnikáním v oblasti služeb vyžadujících osobní kontakt mezi lidmi. Podobně jako v případě zrušených ustanovení zákona o EET to je silný zásah do ústavně garantovaného práva podnikat, a meze této pravomoci jsou vymezeny velmi neurčitě.
Každopádně soulad § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví s ústavním pořádkem zatím Ústavní soud neposuzoval. Netroufám si odhadnout, jak by to dopadlo, kdyby se k němu dostal. Jistě lze argumentovat tím, že jelikož tento zákon slouží k ochraně rovněž ústavně zaručeného práva na ochranu zdraví, je třeba jej posuzovat „mírněji“ než EET.
Možná vás překvapilo, jaktože Ústavní soud ještě § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví neposuzoval? Jsou tři cesty, jak se zákon může dostat k posouzení Ústavnímu soudu – 1) ústavní stížnost osoby jejíž práva byla napadaným zákonem dotčena, po vyčerpání všech ostatních opravných prostředků v soudní soustavě, což trvá dlouho, 2) návrh na zrušení zákona podaný prezidentem republiky, skupinou 41 poslanců nebo 17 senátorů (zatím se u tohoto ustanovení nestalo), 3) konečně, pokud běžný soud v průběhu jednání dospěje k závěru, že zákon, podle kterého by měl rozhodovat, je protiústavní, postoupí to k rozhodnutí Ústavnímu soudu (zatím se u tohoto ustanovení nestalo).
V případě § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví měl v roce 2020 příležitost postoupit ho ke zrušení Ústavnímu soudu zejména Městský soud v Praze, který rozhodoval o celé řadě opatření Ministerstva zdravotnictví vydaných na základě tohoto ustanovení. Zrovna Městský soud v Praze je důležitý proto, že příslušnost k rozhodování se řídí podle sídla žalovaného, tj. o opatřeních Ministerstva zdravotnictví (a Hygienické stanice hlavního města Prahy) rozhoduje Městský soud v Praze, o opatřeních Krajské hygienické stanice v Ostravě rozhoduje Krajský soud v Ostravě atd.
Městský soud v Praze ovšem dospěl k závěru, že § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví, včetně sporného odst. 1, písm. b) a i), je v souladu s ústavním pořádkem. Namísto toho, aby jej postoupil ke zrušení, se rozhodl jít cestou tzv. ústavně konformního výkladu. To je doktrína dlouhodobě zavedená Ústavním soudem, že pokud je možné zákon vykládat různými způsoby, z nichž některé jsou protiústavní a jiné nejsou, není to důvod ke zrušení zákona, ale k tomu, aby byl v praxi vykládán jen těmi způsoby, které jsou v souladu s ústavním pořádkem. V případě § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví to znamená, že místo aby Ministerstvu zdravotnictví přiznával diktátorské pravomoci, Městský soud v Praze zákon vykládá tím způsobem, že opatření od opatření posuzuje, jestli jím ministerstvo nepřekročilo pravomoc svěřenou mu ústavním pořádkem jako orgánu moci výkonné (exekutivy), který není oprávněn tvořit právo. Ovšem vzhledem k tomu, že obecná pravomoc exekutivy není vymezena ústavou (a ani správním řádem, viz dále) nijak určitě, soudy mají při takovémto výkladu § 69 značný prostor pro vlastní ústavněprávní úvahy a jejich rozhodování není tudíž ani pro odborníky jednoduché předvídat.
V rozhodnutí z 23. dubna 2020 (sp. zn. 14 A 41/2020) tak Městský soud v Praze zrušil čtyři opatření Ministerstva zdravotnictví s tím, že omezení svobody pohybu na celém území státu a celostátní zákaz většiny maloobchodního prodeje při ústavně konformním výkladu pravomoci Ministerstva zdravotnictví podle § 69 přesahují. Pokud se nemýlím, Ministerstvo zdravotnictví podalo proti tomuto rozsudku kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu, ten o ní zatím ale nerozhodl. To není nijak šokující, Nejvyšší správní soud je dlouhodobě přetížen, v praxi to ovšem znamená, že pro výklad § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví je momentálně rozhodující stanovisko Městského soudu v Praze; zdá se, že vzhledem k dynamickému vývoji epidemie budou rozhodnutí Nejvyššího správního soudu relevantní „jenom“ z hlediska nároků na náhrady škody, nikoliv k tomu, jaká opatření budou skutečně účinná v době, kdy epidemie probíhá.
Svou interpretaci zákona o ochraně veřejného zdraví pak Městský soud v Praze dále rozvinul v několika dalších rozsudcích, z nichž za nejdůležitější považuji rozhodnutí ze 13. listopadu 2020, kterým zrušil povinnost nosit roušky (sp. zn. 18 A 59/2020). Tento rozsudek byl sice vydán za nouzového stavu, ale opatření o této povinnosti bylo vydáno jako opatření Ministerstva zdravotnictví, nikoliv jako krizové opatření vlády za nouzového stavu, které by Městská soud v Praze přezkoumávat nemohl. Zde soud dospěl k závěru, že narozdíl od celostátního omezení volného pohybu nebo zákazu maloobchodního prodeje Ministerstvo spravedlnosti v principu povinnost celostátního nošení roušek nařídit může (viz zejména bod 93 rozsudku), přičemž to musí to být řádně odůvodněno v souladu s požadavky správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.) na opatření obecné povahy. Potom Městský soud v Praze dospěl k závěru, že opatření o nošení roušek dostatečně odůvodněno není, a proto je zrušil.
Ministerstvo zdravotnictví potom opatření o povinnosti nosit roušky vydalo znovu, s novým odůvodněním, v němž se pokusilo na požadavky Městského soudu v Praze reagovat. Pokud vím, o (ne)souladu tohoto opatření se zákonem Městský soud v Praze dosud nerozhodl.
Z dosavadní rozhodovací činnosti Městského soudu v Praze tedy již lze odvodit, že některá opatření, která jsou v současnosti účinná za nouzového stavu, by mimo nouzový stav nebyla možná – zákaz vycházení, pracovní povinnost, plošné zavření maloobchodu. Přinejmenším to platí, pokud Nejvyšší správní soud rozsudky Městského soudu v Praze v těchto věcech nezačne rušit; což se může nebo nemusí stát.
Dále existuje kategorie opatření, která jsou v současnosti účinná, a u nichž by mimo nouzový stav bylo nejasné, zda obstojí před soudem, přičemž by záleželo mimo jiné na tom, jak by soud ohodnotil „kvalitu“ jejich odůvodnění – sem bych zařadil například povinnost nosit roušky, celostátní zavření hospod, zákaz prezenční výuky na vysokých školách.
Tento právní stav je možno srovnat s maticí opatření podle systému PES. Je evidentní, že přinejmenším stupně 5 a 4 nouzový stav vyžadují. Spornější je to u nižších stupňů. Mezi opatřeními, která jsou podle tabulky navrhovaná v nejnižším stupni 1, není podle mě žádné, které by spadalo do kategorie „zjevně vyžaduje nouzový stav“. Je jich tam ovšem několik, která spadají do kategorie „možná vyžaduje nouzový stav“ (zejména pokud by byla aplikována celostátně), s tím, že jediný způsob, jak to šlo zjistit najisto, je nouzový stav zrušit, zavést dané opatření, a čekat, jestli ho soudy zruší nebo ne.
V praxi by to tedy probíhalo tak, že pokud by nouzový stav skončil a současně by Ministerstvo zdravotnictví zavedlo opatření podle PES1, někdo by nepochybně celkem rychle některá z těch opatření, hlavně asi zákaz provozu stravovacích služeb mezi půlnocí a šestou hodinou ranní (to se z opatření v PES1 nepříjemně ekonomicky dotýká asi nejvíce podnikatelů), napadl u Městského soudu v Praze, a všichni bychom napjatě čekali, zda to tento soud shledá jako souladné se zákonem nebo nikoliv. Přičemž pokud by opatření bylo shledáno jako nezákonné, samozřejmě by to zvýšilo šance dotčených podnikatelů nebo případně i nepodnikatelů domoci se po státu náhrady škody.
Jaká omezení svobody v rámci ochrany před epidemií jsou přípustná za nouzového stavu?
Jen za nouzového stavu je možné vydávat krizová opatření vlády podle krizového zákona (zákon č. 240/2000 Sb.). Podle § 5 a 6 tohoto zákona má vláda za nouzového stavu široké pravomoci. Například může na „nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu“ omezit svobodu pohybu a shromažďování, právo na stávku, uložit pracovní povinnost, a omezit „právo provozovat podnikatelskou činnost, která by ohrožovala prováděná krizová opatření nebo narušovala, popřípadě znemožňovala jejich provádění“.
Formulace ohledně možného omezení podnikatelské činnosti v krizovém zákoně je mimochodem pozoruhodně nevhodná. Je evidentní, že v zákoně mělo být uvedeno, že podnikatelskou činnost je možné za nouzového stavu omezit, pokud by její provádění narušovalo dosažení cíle, pro který byl nouzový stav vyhlášen; samozřejmě je možné si představit situaci, v níž je krizovým opatřením sloužícím dosažení cíle nouzového stavu samotné omezení nějaké podnikatelské činnosti, aniž by tato činnost narušovala jiné krizové opatření. Přesněji, nejenže je možné si to představit, je to přímo situace v níž se nacházíme. Ovšem stížnost k Ústavnímu soudu postavená na stylistické nedomyšlenosti zákonného textu by s největší pravděpodobností nepřežila v konfrontaci s argumentem zjevným účelem zákona.
Naivním čtením krizového zákona to přesto vypadá, že pravomoc vlády podle něj je užší než pravomoc Ministerstva zdravotnictví podle zákona o ochraně veřejného zdraví – ve výčtu povinností, které je možno ukládat podle krizového zákona, není žádný ekvivalent § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví, umožňující podle naivního čtení textu nařizovat naprosto cokoliv.
Rozdíl je ve způsobu, jakým se ke krizovým opatřením staví moc soudní. Ústavní soud rozhodl, že krizová opatření (přesněji ta z nich, která jsou dostatečně obecná) mají právní povahu ekvivalentní právnímu předpisu. To prakticky znamená, že Ústavní soud je jediným orgánem oprávněným je rušit. Krajské soudy (jako je Městský soud v Praze) mohou rušit opatření obecné povahy vydaná správními úřady v jejich obvodu, ale nemohou rušit právní předpisy. Je třeba poznamenat, že krizový zákon vůbec neuvádí, jakou právní formu mají krizová opatření vlády; řekl bych, že obě interpretace, jak to, že jsou ekvivalentem opatření obecné povahy podle správního řádu, tak to, že jsou ekvivalentem právního předpisu, jsou možné. Ovšem je nutné se pro jednu rozhodnout, a Ústavní soud se rozhodl pro právní předpis, což má významné právní následky; agendu jejich rušení si tak stáhl pod sebe.
Současně prohlášení krizových opatření za právní předpis znamená, že u Ústavního soudu je může napadnout jen ten, komu to umožňuje zákon o Ústavním soudu – skupina poslanců nebo senátorů, zastupitelstvo kraje, ombudsman. Občan postižený krizovým opatřením se k Ústavnímu soudu dostane jen po vyčerpání všech opravných prostředků proti rozhodnutí opírajícímu se o krizové opatření. Tj. např. potom, co mu je udělena pokuta – podobně jako např. možnou protiústavnost zákazu jízdy přes 50 km/h v obci můžete napadnout teprve potom, co je vám za to udělena pokuta a absolvujete kolečko soudních instancí, v němž se odvoláváte stále výše, nikoliv jen v důsledku toho, že jako řidič jste tímto zákazem dotčen když vjedete do obce.
A Ústavní soud žádné krizové opatření zatím nezrušil. To neznamená, že se to nikdy nestane, určitě některá z nich jsou “právně zranitelná”; podle mě zejména taková, která kombinují relativně nízký nebo neobvykle nejistý protiepidemický účinek s velkým zásahem do osobní svobody nebo ústavně zaručených práv – jako noční zákaz vycházení, nebo také zákaz některých podle epidemiologů málo rizikových druhů podnikání. Ovšem tímto nepředpovídám, že Ústavní soud tato krizová opatření zruší; jen, že pokud nějaká zruší, budou to nejpravděpodobněji tahle.
Zatím posledním zásadním vyjádřením Ústavního soudu je rozhodnutí z 8. prosince 2020 (Pl. ÚS 102/20), kterým odmítl návrh skupiny senátorů na zrušení omezení bohoslužeb – s tím, že toto omezení již bylo zrušeno vládou, a nahrazeno trochu jiným omezením bohoslužeb. Přitom se Ústavní soud odmítl vyjádřit k tomu, zda by napadené krizové opatření zrušil, kdyby bylo dosud platné.
Obecně je možné konstatovat, že dostat se k Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení právního předpisu je podstatně složitější než dostat se ke krajskému soudu s návrhem na zrušení opatření obecné povahy a že důvody pro zrušení právního předpisu musejí být v určitém smyslu závažnější než důvody ke zrušení opatření obecné povahy. Ale o tom by se dal napsat další článek, nebo i kniha. Snad někdy příště.
