Nesení důkazního břemene
Případ hacknutí a zveřejnění mailů předsedy vlády občanskými aktivisty z WhiteMedia připoutal pozornost některých lidí (čti: mě) k zajímavé právní otázce – měly by pracovní maily předsedy vlády, tedy ty, které neobsahují utajované skutečnosti, být přístupné veřejnosti?
Názor pro reprezentuje Martin Marek. Abych jeho argument nedezinterpretoval, raději cituji z jeho veřejného facebookového profilu (výňatek, jde o jeho vlastní názor nereprezentující jeho zaměstnavatele):
„Tu rádoby všeobecnou paniku z toho, že média zveřejňují údajně soukromou korespondenci premiéra nechápu. Co na té korespondenci bylo soukromého? Šlo o věci týkající se práce vlády, či práce premiéra, což je jaksi jeho povoláním, které vykonává za veřejné prostředky. Že to řeší přes freemail je podle mě spíše zřejmá snaha se vyhnout tomu, aby si kdokoli mohl tuto komunikaci snadno vyžádat podle infozákona, což u emailů @vlada.cz jde. Tady samozřejmě by šlo vyžádat si komunikaci z jeho soukomého e-mailu přes některé e-maily adresátů, kteří použili oficiální e-mail. Zajímavé by si myslím bylo požádat si i o některé pracovní věci ze soukromého e-mailu Sobotky podle 106. Rozsudek by mě velmi zajímal a nemyslím si, že by byl zamítavý. Představa, že jde infozákon obejít skrze „[email protected]“ mi přijde dosti naivní.
Fakt ale nerozumím tomu, že je jako ok, že premiér řeší pracovní věci přes freemail a někdo to nazývá soukromým, tedy něčím, co nemáme jako občané právo vědět„
Později ještě upozornil, že v USA jsou pracovní maily státních zaměstnanců právně i fakticky veřejně přístupné, jak ukazuje kauza bývalé ministryně zahraničí a současné kandidátky na prezidenta Hillary Clinton. Ta se to pokusila obejít tím, že svoje maily ukládala na domácím serveru, což poté, co bylo odhaleno, vedlo paradoxně k tomu, že jsou teď postupně zveřejňovány za velkého mediálního humbuku – kromě těch, které mezitím smazala. Kauza je, jak jsem zjistil letmým pohledem do králičí nory internetu, ve skutečnosti mnohem komplikovanější, ale to, že maily ministryně zahraničí, pokud neobsahují utajované informace, mají být podle zákona v USA přístupné veřejnosti, to je zjevně pravda.
Opačný názor než Marek zastávám já, ale než vysvětlím proč, je třeba se podívat na to, co se píše v relevantních zákonech.
a) trestní zákoník
Podle § 230 trestního zákoníku „Kdo překoná bezpečnostní opatření, a tím neoprávněně získá přístup k počítačovému systému nebo k jeho části, bude potrestán odnětím svobody až na dvě léta, zákazem činnosti nebo propadnutím věci“. Z toho je jasné, že pokud se někdo domnívá, že Sobotkovy maily jsou veřejné, měl by o ně požádat řádným postupem podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Hacknutí jeho mailu je trestné, i pokud by v něm byly pouze veřejné informace. Otázkou je jen, jestli by Sobotkovy pracovní maily měly být zveřejněny, pokud by aktivisté z WhiteMedia postupovali namísto ilegálních metod řádně podle zákona. Konkrétně mám na mysli zákon o svobodném přístupu k informacím.
b) zákon o svobodném přístupu k informacím
Tento zákon je provedením ústavního práva na informace o činnosti orgánů veřejné správy (dle článku 17 Listiny základních práv a svobod „Státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon“). Vychází z podle mě velmi správného principu, že veřejné instituce mají povinnost zveřejňovat všechny informace vztahující se k jejich působnosti, pokud není nějaký zákonný důvod danou informaci utajit. Prakticky to funguje tak, že zákon vyjmenovává seznam informací, které jsou úřady povinny dát na svoje webové stránky, a ostatní veřejné informace, tj. ty které spadají do jejich působnosti a nevztahuje se na ně výjimka ze zákona, jsou povinny poskytnout na žádost a potom vyvěsit na svoje stránky. Tento přístup ovšem současně vyžaduje, aby ze zákona byly dostatečně široké a pružně interpretovatelné výjimky. Je totiž hodně informací produkovaných veřejnou správou, u nichž rozhodně nechceme, aby byly veřejně dostupné, buď protože je jasný veřejný zájem na jejich utajení, nebo protože by jejich zveřejnění výrazně zasáhlo lidem do soukromí. V konkrétních sporných případech, kterých je nevyhnutelně docela dost, musí o tom, na co se výjimky ze svobodného přístupu k informacím vztahují, rozhodnout soudy.
V Sobotkově případu je tedy otázkou, jestli se na maily vztahuje nějaká výjimka ze svobodného přístupu k informacím. Konkrétně přichází v úvahu nejspíš výjimka týkající se ochrany soukromí.Ta je v § 8a zmíněného zákona:
„Informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje povinný subjekt poskytne jen v souladu s právními předpisy, upravujícími jejich ochranu“
To je, jak vidíte, výčet, jehož je soukromí jakoby jen jednou položkou, ale všechno to spadá pod ochranu ústavního práva na soukromí, které se zaručuje v článku 7 Listiny základních práv a svobod („Nedotknutelnost osoby a jejího soukromí je zaručena. Omezena může být jen v případech stanovených zákonem“). Dále vidíme, že zákon o svobodném přístupu k informacím odkazuje na jiné předpisy, upravující ochranu soukromí, v nichž bychom měli najít, co je chráněná informace o soukromí, na níž veřejnost nemá nárok.
c) právo na ochranu soukromí
Relevantním právním předpisem upravujícím ochranu soukromí, na nějž se zákon o svobodném přístupu k informacím odkazuje, je pro případ Sobotkova mailu občanský zákoník, který ve svém § 86 uvádí, že:
„Nikdo nesmí zasáhnout do soukromí jiného, nemá-li k tomu zákonný důvod. Zejména nelze bez svolení člověka narušit jeho soukromé prostory, sledovat jeho soukromý život nebo pořizovat o tom zvukový nebo obrazový záznam, využívat takové či jiné záznamy pořízené o soukromém životě člověka třetí osobou, nebo takové záznamy o jeho soukromém životě šířit. Ve stejném rozsahu jsou chráněny i soukromé písemnosti osobní povahy.“
Na to navazuje § 90:
„Zákonný důvod k zásahu do soukromí jiného nebo k použití jeho podobizny, písemnosti osobní povahy nebo zvukového či obrazového záznamu nesmí být využit nepřiměřeným způsobem v rozporu s oprávněnými zájmy člověka.“
Pracovní korespondence včetně mailové, pokud je pracovník zaměstnancem soukromé firmy, je bezesporu „soukromou písemností osobní povahy“, kterou nelze jen tak zpřístupnit veřejnosti. Předseda vlády ale samozřejmě není zaměstnancem soukromé firmy, a status jeho pracovní korespondence je tím ovlivněn. Zatímco zákon o svobodném přístupu k informacím odkazuje pro řešení konfliktu mezi právem na informace o činnosti veřejné správy na předpisy o ochraně soukromí, občanská zákoník, čili předpis upravující ochranu soukromí, odkazuje pro posouzení, zda je zásah do soukromí oprávněný, na to, zda je k němu „zákonný důvod“. Takovýto zákonný důvod by mohlo být kupříkladu právo občanů na informace upravené v zákoně o svobodném přístupu k informacím. Máme tu podle mého názoru něco jako vzájemný odkaz mezi dvěma zákony, a to znamená, že ty dohromady neposkytují jasné vodítko pro řešení Sobotkova případu.
Když je text zákonů nejasný, je nutné se podívat na to, co o jejich výkladu říkají soudy. Korespondence členů vlády se týká rozsudek Nejvyššího správního soudu z roku 2003, jímž byla žádost občana o dopis, který ministr spravedlnosti poslal jednomu senátorovi, zamítnuta. Právo na ochranu soukromí v něm není vůbec zmíněno, což je škoda. Namísto toho soud své rozhodnutí zdůvodnil tak, že se nejedná o informaci o činnosti státního orgánu, vztahující se k jeho působnosti. To ovšem lze „převést“ do jazyka práva na soukromí tak, že podle soudu jde o osobní projev ministra, na který žadatel nemá nárok, a tedy nikoliv o projev orgánu. Soud v tom rozhodnutí řekl, že na dopis ministra se zákon o svobodném přístupu k informacím nevztahuje, nikoliv, že se na dopis vztahuje výjimka z tohoto zákona chránící právo ministra na soukromí. Výsledek je ovšem stejný. A podle mě je lepší formulovat spory o to, jestli k osobní komunikaci má mít veřejnost přístup, jako střet práva na soukromí s právem na informace o činnosti veřejné správy, než jako otázku toho, zda daná komunikace spadá do působnosti nějakého státního úřadu. Pokud je totiž vymezení působnosti úřadu relativně neurčité, jakože to je často, při rozhodování o konkrétním případu se nelze moc opřít o nějaký princip, který by poskytoval vodítko jak tu působnost určit. Naopak, pokud problém formulujeme jako střet práva na informace o věcech veřejných s právem na soukromí, tak jasně vidíme, jaké hodnoty jsou v sázce, a zbývá „jenom“ určit, které z nich v konkrétním případě pokládáme za důležitější.
Současná rozhodovací praxe soudů je každopádně spíš na straně toho, že mailová korespondence ministrů je soukromá. Všimněme si, že rozsudek výše se týká pracovního papírového dopisu ministra senátorovi, jehož zveřejnění by bylo nepochybně menším zásahem do soukromí než zveřejnění pracovních mailů. Na druhou stranu je potřeba říct, že od roku 2003, z něhož je výše odkazovaný rozsudek, bylo vydáno mnoho soudních rozhodnutí týkajících se svobodného přístupu k informacím, většinou ve prospěch žadatelů o informace, takže by někdo mohl argumentovat, že tento konkrétní rozsudek je už překonaný. Přesto nepokládám za pravděpodobné, že by WhiteMedia nebo kdokoliv jiný u soudů uspěli, pokud by si vyžádali kompletní pracovní korespondenci předsedy vlády.
Kde má být hranice?
Martin Marek si, jak uvedeno výše, myslí, že pracovní maily předsedy vlády (kromě těch co jsou v nich utajené skutečnosti) by měly být veřejné.
Argument pro to má jednoduchý: zaměstnanci státu jsou placeni z našich daní, jsou to de facto naši zaměstnanci, tudíž máme právo vědět, co dělají, podobně jako jakýkoliv jiný zaměstnavatel u svých zaměstnanců.
Jenže, není pravda, že by zaměstnavatel mohl kdykoliv číst maily svých zaměstnanců. V zákoníku práce, § 316, jsou omezení toho, jak může zaměstnavatel zasahovat do soukromí zaměstnance:
„Zaměstnavatel nesmí bez závažného důvodu spočívajícího ve zvláštní povaze činnosti zaměstnavatele narušovat soukromí zaměstnance na pracovištích a ve společných prostorách zaměstnavatele tím, že podrobuje zaměstnance otevřenému nebo skrytému sledování, odposlechu a záznamu jeho telefonických hovorů, kontrole elektronické pošty nebo kontrole listovních zásilek adresovaných zaměstnanci.“
Čili zaměstnavatel číst maily zaměstnance může, jenom pokud k tomu je závažný důvod vyplývající ze zvláštní povahy práce. Kupodivu žádný rozsudek, který by blíže definoval, co je to „závažný důvod spočívající ve zvláštní povaze činnosti zaměstnavatele“, ospravedlňující čtení mailů, se mi nepodařilo najít (přestože bych odhadoval, že tohle ustanovení bude předmětem značných sporů), ale odhaduji, že rozsah těchto podmínek bude v budoucnu interpretován značně široce, protože bránit v dnešní době zaměstnavateli v přístupu k pracovní poště uložené na jeho vlastním serveru je poněkud utopické, ať se nám to líbí nebo ne.
Zákoník práce se nevztahuje na předsedu vlády, ale vztahuje se na velmi mnoho státních zaměstnanců. Čili argument, že daňoví poplatníci mají právo znát veškerou pracovní korespondenci státních zaměstnanců podobně jako soukromý zaměstnavatel má právo znát pracovní korespondenci svých zaměstnanců, naráží na to, že zaměstnavatel NEMÁ právo číst pracovní korespondenci svých zaměstnanců, pokud k tomu nemá „závažný důvod spočívající ve zvláštní povaze činnosti zaměstnavatele“.
Samozřejmě, nejenže předseda vlády není v právním smyslu zaměstnanec, ačkoliv pro stát pracuje, ani daňoví poplatníci nejsou v právním smyslu jeho zaměstnavatelé. Zaměstnavatelem státních zaměstnanců je stát. Občané jsou vůči státním zaměstnancům v podobném postavení, jako akcionáři vůči zaměstnancům korporace, kterou vlastní. V případě akcionářů se počítá s tím, že korporace ultimátně slouží jejich zájmům, podobně jako stát slouží zájmům občanů. Ale zaměstnanci nemají pracovní povinnosti přímo vůči jednotlivým akcionářům, nýbrž vůči korporaci jako celku, a tato právnická osoba má zároveň povinnosti vůči akcionářům. Podobně jako stát má povinnosti vůči občanům.
Akcionář má právo žádat od korporace na valné hromadě informace týkající se jejího chodu, ale rozhodně nemá právo vědět o jejích zaměstnancích všechno to, co korporace samotná, která je jejich zaměstnavatel podle zákoníku práce. Stát ovšem není firma, a nelze ho řídit jako firmu, což už pochopil i Babiš. Existují dobré důvody, proč by občané měli být informováni o práci státních zaměstnanců lépe než akcionáři. Přesto tento příměr problematizuje dogmatické trvání na tom, že „daňoví poplatníci mají právo vědět o všem, co dělají v práci jejich zaměstnanci“. Předtím, než tímto způsobem omezíme soukromí státních zaměstnanců, bychom si měli položit otázku, jestli takovéto omezení vůbec slouží veřejným zájmům. A o tom mám značné pochybnosti.
Vraťme se k příkladu USA, kde jsou skutečně, jak bylo výše řečeno, pracovní maily státních zaměstnanců včetně ministryně zahraničí v zásadě přístupné veřejnosti. Vede to k tomu, že američtí občané mají lepší kontrolu nad tím, co státní zaměstnanci dělají, než kdyby tyto maily veřejně dosažitelné nebyly? To není vůbec jisté.
Americký novinář Ezra Klein v souvislosti se skandálem ohledně mailů Clintonové otevřeně popsal, „jak to chodí“:
„Hodně mojí novinářské práce probíhá přes e-mail. Ale téměř žádná moje novinářská práce s Bílým domem neprobíhá přes e-mail. Tam e-maily s žádostí o vysvětlení nebo komentář rychle vedou k telefonátům. Důvod – nevyřčený, ale evidentní – je, že telefonáty nezanechávají oficiální stopu. Úředníci z Bílého domu mohou po telefonu mluvit volně způsobem, kterým by si to nedovolili po mailu.
Bílý dům má také návštěvní knihu. Pokud si domluvíte schůzku a s někým se setkáte, je to zaznamenáno pro budoucí generace. Pokud se někdo, kdo by se vámi setkávat neměl, se přesto potkat chce, většinou navrhnou místo mimo: restauraci ve městě nebo blízkou kavárnu.
(…)
Jako reportér a občan chci více transparentnosti. Chci vědět o všem, co státní zaměstnanci dělají. Ale jako někdo, kdo vidí fungování těchto zákonů v praxi, mi není jasné, jestli veškeré toto „divadlo transparentnosti“ doopravdy vede k o tolik větší transparentnosti, a je jasné, že má negativní vliv na kvalitu vnitřní komunikace ve státních úřadech.
V téhle částí sloupku bych měl asi navrhnout nějaká řešení. Bohužel je neznám. Mohli bychom donutit politiky a klíčové úředníky, aby nám odevzdali svoji elektronickou komunikaci. To by ale vedlo jedině k tomu, že jejich nejdůležitější komunikace nebude elektronická. Toto úsilí o transparentnost se může dokonce stát blokem proti efektivnějšímu použití digitálních komunikačních prostředků – mohou poskytnout byrokracii, které se už teď nedaří využívat nových technologií, další důvod proč zůstávat v analogovém světě“
Klein podle mě vystihl jádro věci – pokud se pracovní komunikační kanály státních zaměstnanců zpřístupní veřejnosti, povede to akorát k tomu, že tu část pracovní komunikace, kterou chtějí před veřejností skrýt, si budou posílát soukromými, nemonitorovanými kanály. Jediný způsob, jak tomu zabránit, je podrobit je trvalému monitoringu, čili je úplně připravit o soukromí. I kdyby to šlo, mělo by to zjevný negativní důsledek v tom, že práce ve státních službách by se stala daleko méně přitažlivou a kvalita státních zaměstnanců by příslušným způsobem poklesla. Hlavně to ale nejde, alespoň tedy za současného stavu ochrany lidských práv – právo na soukromí není něco, čeho se lze úplně vzdát. Státním zaměstnancům a politikům ho lze omezit ve srovnání se zaměstnanci v soukromém sektoru, ale nelze jim ho úplně odebrat.
Znamená výše řečené, že se domnívám, že by veřejnosti měl být přístup k mailové komunikaci státních zaměstnanců vždy odepřen? Ne. U některých mailů bych řekl, že právo na informace převažuje nad ochranou soukromí. Na druhou stranu si nemyslím, že by měla mít přístup k rutinním mailům, týkajícím se záležitostí, které by byly před vynálezem elektronické pošty nejspíš vyřizovány po telefonu nebo ústně. Problém je, kde stanovit hranici, a na to nemám úplně dobrou odpověď.
Tedy, podle mě je jasné, že pokud někdo jedná jako zástupce státu, čili pokud přímo na základě jeho mailů vznikají státu práva a povinnosti (což je běžné třeba při jednání o smlouvách apod.), tak tyto konkrétní maily by veřejné být měly, a to bez ohledu na to, jestli si je posílá z „domácího“ nebo „pracovního“ účtu. Pravděpodobně jsou ale ještě nějaké jiné situace, v nichž by bylo vhodné soukromí pracovních mailů prolomit, jen mě zrovna teď nenapadají.