Přečetl jsem nález Ústavního soudu o EET, abyste vy nemuseli.
Tl; dr: rozhodnutí je celkově velmi rozumné, pokud si jako já myslíte, že Ústavní soud má při svém rozhodování projevovat značné sebeomezení a rušit zákony regulující podnikání, pokud nezasahují do jiných ústavních práv než je právo podnikat, jen ve výjimečných případech, jestli vůbec. Ústavněprávní problémy, kvůli nimž soud zrušil kusy zákona, jsou odstranitelné dalšími novelami, a EET může pokračovat, pokud se ho nerozhodnou zrušit demokraticky zvolení zákonodárci.
Odlišná stanoviska
Ústavní soud nebyl při rozhodování jednotný. Vůči nálezu uplatnili soudci a soudkyně čtyři odlišná stanoviska, z toho jeden soudce se vymezil pouze proti odůvodnění, ale ztotožnil se s výsledkem, naproti tomu čtyři soudci a jedna soudkyně chtěli zrušit celý zákon. Jedna soudkyně navrhla ponechat v zákoně tzv. náběh 3. a 4. vlny EET, ztotožnila se ale se zrušením ostatních ustanovení, která soud zrušil. Poslední odlišné stanovisko jednoho soudce nebylo ještě publikováno, podle tiskové zprávy Ústavního soudu půjde o stanovisko ve smyslu, že soud toho měl zrušit méně než co zrušil.
Žádný soudce nechtěl ponechat v platnosti celý zákon.
Zatímco publikace odlišných stanovisek soudců je obvyklý a zákonem předvídaný postup, to, že jedno stanovisko bude publikováno se zpožděním po nálezu je dost neobvyklé a zvláštní.
Porušení jednacího řádu Sněmovny
Nejprve Ústavní soud konstatoval, že při přijímání zákona došlo k ukončení rozpravy ve třetím čtení v Poslanecké Sněmovně v rozporu s jednacím řádem, toto porušení ovšem neshledal jako natolik závažné, aby to byl důvod pro zrušení zákona. Ani odlišné stanovisko čtyř soudců a soudkyně navrhující zrušit celý zákon se neopírá o tohle porušení jednacího řádu, ale o zásah do ústavně zaručeného práva podnikat.
Jednací řád Poslanecké Sněmovny je zákon upravující podrobnosti jednání Sněmovny. Třetí čtení je podle něj fáze před tím, než Sněmovna hlasuje o přijetí nebo zamítnutí návrhu zákona a o všech pozměňovacích návrzích k němu. Je v něm možné podávat pozměňovací návrhy a diskutovat o nich, ale podle jednacího řádu pouze k opravě legislativně technických či gramatických chyb v návrhu zákona. Ústavní soud konstatoval, že jednací řád sice obsahuje nástroje, které umožňují v tomto čtení ukončit rozpravu předtím, než všichni přihlášení do rozpravy sdělí svým kolegům a národu všechno, co mají na srdci, ale konkrétní způsob ukončení rozpravy, který tehdejší vládní koalice odhlasovala, byl přesto s jednacím řádem v rozporu.
V bodu 63 nálezu Ústavní soud shrnuje svoje stanovisko k tomuto problému:
“Nezbývá tedy než uzavřít, že v procesu přijímání zákona o evidenci tržeb došlo k procedurálnímu pochybení. Nicméně, Ústavní soud k derogaci zákona o evidenci tržeb z důvodu tohoto pochybení nepřistoupil, neboť by to v daném případě bylo v rozporu s hodnotami právního státu”. Jaké konrétně hodnoty právního státu má na mysli, to je uvedeno zejména v bodu 50 – “princip oprávněné důvěry občanů v právo, princip právní jistoty a ochrany nabytých práv”.
Je mi jasné, že leckomu bude připadat dost zvláštní, že zrušení zákona, při jehož přijímání byl porušen jednací řád Sněmovny, by bylo v rozporu s hodnotami právního státu, ale ve skutečnosti to je zcela správný závěr. Opačný přístup by měl katastrofální následky pro lidi jednající v důvěře v platné právo – zákony lidem nejen ukládají povinnosti, ale také jim udělují různá oprávnění. Není slučitelné s právním státem, aby každé takové oprávnění mohlo být anulováno na základě toho, že před mnoha lety někdo ve Sněmovně udělal procesní chybu.
Pokusy obecně formulovat kritéria pro posouzení, kdy je porušení jednacího řádu natolik zásadní, že je důvodem ke zrušení zákona, se podle mě Ústavnímu soudu dlouhodobě moc nedaří, ale svým způsobem to ani není potřeba a možná to ani není žádoucí. Je totiž jasné, že pokud Sněmovna jednací řád poruší, vždy se vystavuje riziku, že toto porušení bude shledáno natolik závažným, že bude zákon zrušen, což by mělo mít dostatečně odstrašující funkci.
EET versus právo podnikat
Ústavní soud nezrušil ani jedno ustanovení zákona pouze pro rozpor s ústavně zaručeným právem podnikat (ani zrušení dalších fází EET nebylo provedeno pouze z tohoto důvodu, viz dále). Nález při vysvětlení, proč byl návrh na zrušení zákona z těchto důvodů zamítnut, mocně zabrušuje do obtížně srozumitelné ústavněprávní hantýrky, jako je čtyřkrokový “test rozumnosti”, ale v podstatě se Ústavní soud opřel o to, že právo podnikat patří k těm ústavním právům, kterých se lze dle článku 41 Listiny základních práv a svobod domáhat pouze v mezích zákonů, které tato práva provádějí. Při stanovení zákonných mezí těchto práv je ovšem pořád potřeba třeba postupovat způsobem, který šetří jejich podstatu a smysl. Hospodářství ČR je zjevně i po zavedení EET založeno na soukromém podnikání, čili podstata práva podnikat zůstala zachována.
Vedle toho je podmínkou ústavnosti omezení práv vyjmenovaných v článku 41 Listiny základních práv a svobod, aby tato omezení sledovala legitimní cíl, což znamená hlavně, že rozdíly mezi lidmi, které se při stanovení těchto omezení vytvářejí, by neměly mít charakter diskriminace na základě původu, vzhledu, víry a podobných ústavně nelegitimních důvodů. Jak poznamenává Ústavní soud v bodu 70 nálezu: “Testem ústavnosti v tomto smyslu tedy projde i taková zákonná úprava, u níž lze zjistit sledování nějakého legitimního cíle a která tak činí způsobem, jejž si lze představit jako rozumný prostředek k jeho dosažení, byť nemusí jít o prostředek nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.” Což přesně Ústavní soud shledal o EET, které testem ústavnosti prošlo.
Něco jiného než ústavní právo podnikat je ústavní právo vlastnit majetek, které chrání všechny, nejen ty, kdo podnikají nebo chtějí podnikat, a které je přímo účinné. Skupina poslanců, která navrhla zrušení zákona, se ho dovolává rovněž, ale jen prostřednictvím toho, že narušení práva podnikat bude mít negativní vliv na majetkové poměry subjektů EET postižených. Hodně věcí má ovšem negativní vliv na majetkové poměry konkrétních osob, aniž by je bylo možno považovat za protiústavní zásah do jeho práva vlastnit majetek, a obzvlášť to platí o jakékoliv regulaci podnikání. Kdyby se to považovalo za důvod neústavnosti, moderní sociálně-tržní hospodářství by vůbec nemohlo existovat. Jistě, někteří voliči by to přivítali, to je ovšem typická otázka, která by měla být řešena v politickém procesu, nikoliv Ústavním soudem.
Tady je také hlavní rozdíl mezi nálezem a odlišným stanoviskem čtyř soudců a soudkyně, protože odlišné stanovisko navrhuje zrušit celý zákon s odkazem na zásah do práva podnikat. Toto odlišné stanovisko je pozoruhodný dokument, už jenom tím, že začíná citací pasáže z Jistě pane ministře, a jeho jazyk a stylistika je také dost atypická pro rozhodnutí Ústavního soudu. Rozhodně se lépe čte. Také se v něm vyjadřuje vize úlohy Ústavního soudu v hospodářské politice státu, která je podstatně rozsáhlejší, než jako má doposud. Obsahuje přitom několik dost sporných tvrzení. Například:
Zatímco si lze představit fungující společnost, která financuje své potřeby ze zdaňování jiných skutečností (kupř. nemovitého majetku, přírodního bohatství, vkladů na účtech, bankovních transakcí či obecně spotřeby), bez práce a podnikání společnost existovat nemůže.”
Připadá mi, že zdanění všech těch v závorce vyjmenovaných věcí nakonec tak či onak dopadne na lidi pracující v soukromém sektou, protože daň, která nemá negativní dopad na nějaký segment podnikání (i když v některých případech může být dost úzký, jako je výroba tabakových výrobků), je kvadratura kruhu. Předpokládám, že ekonomové by se mnou většinou souhlasili, ale možná se pletu, jsem koneckonců pouhý právník. Ústavní soudci ale také nejsou experti na hospodářskou politiku. To je jeden důvod, proč není dobrý nápad, aby v ní měli rozsáhlé pravomoci spočívající v možnosti zrušit demokraticky odhlasované zákony, pokud usoudí, že mají nepřiměřeně negativní dopad na podnikání, i když se nedotýkají dalších ústavních práv. To je ovšem přesně ambice vyplývající z odlišného stanoviska. Na jeho začátku se píše:
“Být živnostníkem není vůbec jednoduché. Chce to kus osobní odvahy a hodně trpělivosti, protože povinností spojených s podnikáním je obrovské množství napříč celým právním řádem: v oblasti bezpečnosti práce, sociálního zabezpečení, personalistiky, hygieny, a samozřejmě i daní. Stát, který je i podle judikatury Ústavního soudu výsledkem společenské smlouvy, by proto měl vždy dobře vážit zavedení každé nové povinnosti, která podnikatelům ztěžuje jejich činnost. Při tomto zavádění by měl zákonodárce velmi bedlivě hodnotit, zda tato další povinnost je skutečně nezbytná a zda nepřiměřeně nezhoršuje podnikatelské prostředí. Tato opatření by přitom neměl posuzovat izolovaně, nýbrž v kontextu omezení již stávajících. Lapidárně řečeno, stát by si měl položit otázku, zda se nejedná o příslovečnou poslední kapku, po které pomyslný pohár přeteče.”
Menšina soudců dospěla tedy k závěru, že EET je právě taková “poslední kapka”. Definice “poslední kapky” je ovšem v odlišném stanovisku poněkud nejasná. Je zjevné, že to nemůže být něco, co povede k tomu, že hospodářství ČR přestane být z velké části založeno na soukromém podnikání, protože na tom zavedení EET nic nezmění. Jiné kritérium ústavnosti ovšem odlišné stanovisko nevyjadřuje, nebo aspoň nepříliš zřetelně. Je ale jasné, že posouzení toho, co je “poslední kapka”, nemůže být založeno na arbitrárním rozhodování Ústavního sodu.
Připadá mi, že pokud je nějaká konzistentní ústavněprávní tradice, o kterou se odlišné stanovisko, byť mlčky opírá, tak to je nejspíš rozhodovací praxe Nejvyššího soudu USA v tzv. éře Lochner, která trvala cca od roku 1900 do 30. let. Je pojmenovaná podle rozhodnutí z roku 1909, kterým Nejvyšší soud USA zrušil jako protiústavní zákon státu New York omezující maximální pracovní dobu v pekařstvích. Základním znakem éry Lochner byla doktrína, podle níž Ústava USA požaduje, aby úloha státu v ekonomice odpovídala v podstatě představám Adama Smitha, tj. minimální stát fungující pouze v roli “nočního hlídače”, zajíšťujícího ochranu svobody a majetku, minimální přerozdělování, a odpor k ochraně zaměstnanců před požadavky zaměstnavatelů. Jinými slovy, velká ochrana svobodě podnikání na úkor jiných svobod. K této doktríně americký Nejvyšší soud dospěl přesto, že pro ni je celkem malá opora ve vlastním textu Ústavy USA. Je třeba přiznat, že česká ústava v tomhle ohledu poskytuje v jistém smyslu o něco větší textovou oporu takovémuto výkladu, protože je v ní koneckonců rovnou zakotveno ústavní právo podnikat, které v Ústavě USA není. Na druhou stranu je v české ústavě řada práv, která na první pohled s minimálním státem moc kompatibilní nejsou.
Každopádně platí, že v éře Lochner hrál americký Nejvyšší soud podstatně důležitější roli ve formování hospodářské politiky v USA než předtím i potom, a k podobné situaci, pokud jde o Ústavní soud ČR, směřuje i hlavní odlišné stanovisko.
EET versus právo na soukromí
Právo na soukromí je narozdíl od práva podnikat přímo vymahatelné v tom smyslu, že není jedním z ústavních práv vyjmenovaných v článku 41 Listiny základních práv a svobod, kterých se lze domáhat pouze v mezích zákonů, která je provádějí. To samozřejmě neznamená, že ho vůbec nelze omezit zákonem, ale znamená to zhruba, že jeho omezení musejí nejen sledovat legitimní cíl, ale také musejí být přiměřená významu tohoto legitimního cíle. Z tohohle hlediska podle Ústavního soudu neobstojí dvě věci – vztažení EET na některé bezhotovostní platby, a povinnost uvádět rodné číslo podnikatele na účtenkách. Příslušná ustanovení zákona proto Ústavní soud zrušil.
U rodných čísel v bodě 101 navíc jemně naznačil, že i některé jiné zákony požadující zveřejnění rodných čísel by v ústavním přezkumu nemusely obstát.
Otázka zrušení EET na bezhotovostní platby je dost složitá. Ústavní soud to přímo nepíše, ale podle mě se implicitně opírá o správný princip, že občané mají právo na ochranu soukromí i před státem. Jak se píše v bodu 96: “Systém evidence tržeb by ale měl být nastaven a fungovat tak, aby daňové subjekty měly v souladu s nálezem sp. zn. Pl. ÚS 24/10 zachovánu možnost – zvláště, neodporuje-li to smyslu a účelu posuzovaného zákona – této evidenci nepodléhat, a to nikoliv proto, aby získaly jakoukoliv výhodu z pohledu daňových povinností, ale proto, aby bylo v maximální možné míře sníženo riziko zranitelnosti jejich autonomní sféry.” Pokud EET podléhají plošně bezhotovostní platby, tak je soukromí občanů vůči státu dost narušeno, aniž by k tomu byl podle Ústavního soudu dostatečně závažný důvod, jelikož už podle stávajících zákonů (§ 57 daňového řádu) si stát může od provozovatelů bezhotovostních platebních služeb vyžádat o platbách údaje v konkrétních případech, rozuměj když je podezření, že se děje něco nekalého.
Současně ovšem Ústavní soud konstatoval (bod 96), že ukáže-li v budoucnosti praxe u některých bezhotovostních převodů, že jsou pomocí stávajících zákonných nástrojů prakticky nedohledatelné, bude zcela v souladu s ústavním pořádkem, pokud se k jejich dohledání zavedou nové povinnosti.
Zrušení výjimek z EET
Náběh 3. a 4. vlny EET Ústavní soud zrušil paradoxně proto, že shledal jako protiústavní pravomoc vlády udělovat z EET výjimky konkrétním subjektům. Důvodem je v podstatě to, že by to narušovalo princip dělby moci ve státě.
Ok, to může působit divně. Jak EET narušuje dělbu moci ve státě? Jde o to, že zákony schvaluje moc zákonodárná, úkolem soudů je rozhodovat o tom, kdy jsou porušeny. Soudně vymahatelná pravidla chování mohou být vytvářena pouze zákonem. Je pravda, že Ústava současně dává pravomoc vládě, aby vydávala nařízení “k provedení zákona”, kterými je možné zákonná pravidla konkretizovat. Ovšem nařizovací pravomoc vlády má své meze. Bylo by v rozporu s Ústavou, kdyby Parlament schválil nějaký zmocňovací zákon, kterým by veškerou svou zákonodánou pravomoc přenesl na vládu. Určit obecně, jaké ty meze jsou, však není vůbec jednoduché.
V případě EET je zmocnění vlády vydávat nařízení na české poměry neobvykle široké – vláda může podle zákona o EET nařízením přesunout některé tržby z normálního do zjednodušeného režimu, pokud by jejich evidování běžným způsobem “znemožnilo nebo zásadně ztížilo plynulý a hospodárný výkon činnosti, ze které tyto tržby plynou”, ze stejných důvodů je možné takové tržby nařízením vlády dokonce úplně vyjmout z EET, pokud tento problém nelze odstranit jejich přesunem do zjednodušeného režimu, a zároveň se výslovně uvádí, že vláda může některé tržby vyjmout dočasně. Všechny tyto pravomoci vlády udělovat z EET výjimky Ústavní soud zrušil.
V návaznosti na to musel Ústavní soud zrušit také nařízení vlády tyto výjimky upravující, které zavedlo dočasnou výjimku pro prodej sladkovodních ryb a trvalou výjimku pro živnostníky těžce zdravotně postižené.
Teprve v návaznosti na to zrušil Ústavní soud 3. a 4. vlnu EET. Podle názoru soudu, kdyby tyto vlny pokračovaly bez výjimek, bylo by to protiústavní omezení práva podnikat, ovšem způsob, kterým zákon stanovil výjimky, je také protiústavní, jelikož narušuje dělbu moci. Ústavní soud tedy nijak nezpochybnil, že další vlny EET mohou být v principu v souladu s ústavou, ovšem výjimky z nich musejí být v zákoně, nemohou být řešeny zmocněním vládě vydávat o nich nařízení.
Zrušení dalších vln kritizuje ve svém odlišném stanovisku jedna soudkyně, která se jinak s nálezem ztotožnila, ovšem nikoliv nutně proto, že by jejich nástup bez výjimek považovala za ústavně ok, ale proto, že podle ní se jejich zrušení z důvodů narušení práva podnikat nedomáhají poslanci, přitom Ústavni soud může rušit jen to, co je mu navrženo zrušit. Nález popisuje, že návrh poslanců byl dost složitý a v průběhu řízení se několikrát změnil, takže pro mě není úplně jednoznačné, kdo má pravdu.